产业技术水平是国家经济发展的核心竞争力。在国际竞争日趋激烈和我国发展动力转换的形势下，产业向中高端发展已是必然选择。“十三五”规划建议提出，产业迈向中高端水平是“十三五”时期经济社会发展的主要目标之一。

　　政府和市场是推动产业发展的“两只手”。“十三五”是全面建成小康社会的最后一战，是勇攀第一个“百年目标”的最后冲顶，政府的作用需要准确定位适时调整，更好地服务于推动产业迈向中高端化水平。

    避免角色错位

　　近年来我国经济的高速增长，以及产业的培育和转型、高端化，离不开政府的作用。从新中国成立初期的“一五”时期开始，政府就开始通过“五年计划”对产业的发展给予引导、协调和支持，“十三五”同样如此。

　　政府和市场之间怎样分工？政府在经济活动中充当什么样的角色？政府干预的必要性和方式是经济发展史中讨论最多的话题。

　　在我国经济发展中，一方面政府对产业发展及高端化起到了决定性作用，另一方面随着我国改革全面开放的程度越来越高，市场主体越来越多，越来越成熟，政府在产业发展、规划、指引过程中出现的越位、缺位、错位等问题开始显现。

　　越位问题最为突出。一些政府部门存在管得过多、管得过细，管了很多不该管的事。比如，相关政府机构替代企业决策，干预企业经营战略。有的地方政府建设厂房吸引投资，甚至承担了个别企业的高额担保，缺乏风险意识。

　　与越位相对的还有缺位。市场经济实际上是诚信经济、信用经济、法制经济和契约经济，市场失灵问题需要政府充分发挥监管、引导和服务职能。但由于某些政府部门对市场经济的认识不足，对市场与政府的关系把握不准确，导致监管职能发挥不到位，造成如企业诚信、环境污染，食品安全等问题。

　　越位与缺位的共存，造成了一定程度的错位。在产业的培育过程中，部分省市官员将主要精力放在招商引资上，甚至连计划生育、税务、工商、物价等部门考核都引入了招商引资指标，反而忽视了社会治理、诚信体系、人才培育和制度建设，形成错位。

　　此外，部分地方政府缺乏全局观念和国际视野。不少地方政府对国内、国际产业全局缺乏宏观把握。在产业发展、环境保护、资源有效利用方面缺乏战略眼光，存在“短视”行为。对国际规则的把握和认识有限，在改革开放的过程中没有很好地处理对外开放与自主创新的关系，对核心技术的培育和自主创新重视不够。

    企业的“可为”与政府的“不可为”

　　政府是有形的手，市场是无形的手，有形的手和无形的手如何搭配，哪些地方该伸手或不该伸手，对产业迈向高端化至关重要。

　　同时，高端产业的“战略性”特征，我国的“赶超战略”、相对薄弱的新兴产业基础和创新投入的高风险性，都决定了我国必须借助政府的强制力量来保护和促进新兴产业的发展，增强和提高新兴产业的国际竞争力。

　　十八大把推动政府简政放权、转变政府职能作为深化改革的重要举措。新形势下，企业作用越来越大，市场配置资源的作用也越来越大，政府在产业发展过程中的角色应予调整，以进一步释放市场活力。

　　具体落实应以实施负面清单管理带动政府职能转变。在当下以速度制胜的时代，这一准则对释放企业潜力、消除行政壁垒非常重要。实施负面清单管理有利于界定政府与市场边界，有利于政府向市场放权，倒逼行政权力结构调整优化，建设法治政府，实现政府与市场关系法定化。

　　对于各类市场主体企业来说，“法无禁止即可为”。过去投资导向目录有禁止、限制、鼓励三类，政府不说可以做，企业就不敢做。利用负面清单，政府应当划出来，哪些不能做，剩下的都是能做和可做的。对于政府而言，则应做到“法无授权不可为”。

　　政府应高度重视发展高技术主导产业，认清以信息技术为代表的新工业革命的发展规律和趋势。站高一步，看远一点，就能发挥更大的战略作用，从而学习发达国家的经验，抢抓高端产业。我国虽制定了《中国制造2025》、“互联网+”等战略，但还应根据未来发展趋势适时制定相应的产业政策，提高产业政策的预见性、针对性和操作性。

　　当然，产业政策的制定要重视国情，重视各省市的具体情况，不能超越发展阶段，要因地制宜发展特色产业。避免盲目投资、低水平重复建设和过度竞争，解决产业发展中“大而全、小而全”的问题。

　　政府还应担负起指导高新技术开发的责任，强调加强基础研究与国家目标之间的结合，并在国家选定的主导产业发展领域中加大研究和开发的投资，以促进这些领域的发展。需要注意的是，促进科研和产业的结合，依靠面向市场持续不断地科研开发来提高产业的竞争力，才是国家产业高端化的有力举措。

　　政府还应当协调整合产业高端化过程中的产、学、研、用各模块，承担科技开发的风险，保证研究开发能得到有力的政策支撑。应该建立有效的科技投入机制，确保高技术主导产业发展。政府应为高技术主导产业提供市场支持与保护，实施以市场“育”技术战略，扶植中高端技术产业。比如实行政府采购政策，实行买（卖）方信贷政策等。

　　引导中介组织、协会在产业高端化过程中发挥作用，政府充当“若隐若现的手”，使其承担起“政府不该做”和“单个企业做不到”的服务功能。

　　中国产业高端化需要一大批具有国际竞争力的企业，在产业高端化过程中，政府应当重视发挥企业作用，注重企业家才能培养，为其营造良好的环境。

　　总之，在全面推进产业中高端化的过程中，只要做好顶层设计，顺应产业发展趋势，才能不缺位、不越位、不错位，更好、更有效地发挥政府作用。

　　（作者：龚晓峰，中国国际经济贸易仲裁委员会仲裁员）